La partida de la financiación autonómica comienza a jugarse este martes. Ese día, la Conferencia de Presidentes dará el pistoletazo de salida al nuevo sistema de financiación
El exministro Solbes puso en circulación el término sudoku para definir la complejidad del sistema de financiación autonómica. Pero si en el sudoku lo que se busca es una solución única, la financiación de las regiones confirma un viejo aserto: donde hay dos economistas, hay tres opiniones. O cuatro si uno se llama Keynes. O 17, incluso, si se trata de resolver uno de esos problemas enquistados en el sistema político español desde hace años.
La Conferencia de Presidentes regionales —un instrumento que no tiene encaje constitucional— será buena prueba de ello el próximo martes. Ese día, todos los jefes autonómicos —todos menos el presidente de la Generalitat y el lendakari Urkullu, que defienden la singularidad territorial de Cataluña y el País Vasco— se encerrarán en el Senado durante unas horas para comenzar a resolver el sudoku. Una especie de ‘todos contra todos’, pero con dos bloques diferenciados: la España del interior frente a las regiones del Mediterráneo, más dinámicas y peor financiadas.
Más allá del chiste fácil, lo relevante es que la financiación autonómica ha sido el quebradero de cabeza de todos los gobiernos desde el célebre 'café para todos' de Clavero Arévalo. Probablemente, por dos cuestiones de fondo. La primera, porque el sistema de financiación está todavía ausente, aunque parezca mentira, de la Constitución.
Es verdad que el artículo 158 pretende garantizar la 'suficiencia financiera' de las regiones mediante transferencias a cargo de los Presupuestos del Estado, pero no aclara cómo se debe articular ese objetivo. Y ni siquiera la Lofca (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) lo resuelve de forma estructural.
Debido a ello, los diferentes modelos han sido secuestrados de forma recurrente por un evidente clientelismo político. En particular, cuando el Ejecutivo de turno necesitaba para gobernar a la antigua minoría catalana en el Congreso. Aunque con una paradoja. Al final, y tras las sucesivas reformas de los primeros años noventa, todas las regiones se han beneficiado financieramente de esas presiones (con más recursos por habitante), por lo que el sistema sigue siendo bastante homogéneo y no ha cumplido uno de sus objetivos: la convergencia entre regiones, que, incluso, durante la crisis ha empeorado. Las regiones ricas siguen siendo ‘ricas’ y las pobres, 'pobres'. De hecho, los niveles de dispersión regional apenas se han estrechado.
De la singularidad a la independencia
Se ha producido, además, otro resultado en términos políticos. Los partidos nacionalistas catalanes —hartos de hacer el trabajo 'sucio'— han tirado por la calle de en medio. Si antes reclamaban la singularidad (el célebre 'España nos roba'), ahora exigen la independencia. Las balanzas fiscales, reivindicadas durante años como símbolo del presunto agravio, han dejado de ser un instrumento riguroso de análisis.
Fruto de tanta componenda política, el actual sistema es opaco y confuso. Hasta el punto de que para acallar tantas demandas lo que hizo el último Gobierno Zapatero (año 2009) fue crear fondos de garantía, nivelación y suficiencia 'a la carta' carentes de cualquier lógica económica.
Las CCAA gastan fundamentalmente en servicios públicos esenciales pero su autonomía financiera a la hora de recaudar es muy limitada
El desastre ha sido total, y eso explica que casi todas las CCAA estén hoy enganchadas a esa botella de oxígeno que es el FLA (Fondo de Liquidez Autonómico), que nació como una solución excepcional y al final se ha convertido en algo estructural, con lo que se incumple el principio de autonomía financiera que proclaman las leyes autonómicas y la propia Constitución. Una especie de virreinato Montoro no previsto por la Carta Magna.
La segunda paradoja del sistema de financiación tiene que ver con su evidente asimetría. Las comunidades autónomas gastan fundamentalmente en servicios públicos esenciales: educación, sanidad o servicios sociales (dos terceras partes de su presupuesto), pero su autonomía financiera a la hora de recaudar es muy limitada, como han puesto en evidencia algunos informes de la OCDE.
El resultado, como no puede ser de otra manera, es la generación de continuos déficits fiscales. Entre otras cosas, porque ninguna región quiere asumir el coste político que supone subir los impuestos o avanzar en el copago, lo que obliga a hacerlo a la Hacienda central, cuya influencia sobre las políticas de gasto es muy limitada. Y en todo caso, es siempre a toro pasado. Primero se gasta de más, y luego vienen los ajustes, como ocurrió al estallar la crisis.
La recaudación se hundió (70.000 millones de euros menos), pero las CCAA siguieron recibiendo fondos hasta 2010 como si todo siguiera igual. Al final, las regiones tuvieron que devolver esa sobrefinanciación en cómodos plazos. Una incongruencia que tiene que ver con el hecho de que la Lofca deja bien claro que “el Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia”.
Así pues, el nudo gordiano de la financiación autonómica es saber qué se entiende por 'servicios mínimos', y, sobre todo, cómo se cuantifican esas necesidades. Máxime cuando el territorio español es muy diverso y escasamente homogéneo. Tanto en términos demográficos (envejecimiento o densidades de población), territoriales (dispersión o insularidad) o en niveles de renta.
La renta disponible de los hogares del País Vasco es un 75% superior a la de Extremadura, lo que explica las tensiones que genera el sistema a la hora de repartir los recursos del Estado. Y ello sin contar que el punto de partida es muy diferente. No es lo mismo gobernar con un 14,2% de endeudamiento respecto del PIB (Comunidad de Madrid) que hacerlo con el 41,6% (Comunidad Valenciana). No es de extrañar, por eso, que uno de los asuntos que están sobre la mesa sea la aprobación de un plan de saneamiento de la deuda autonómica.
La manta del Estado
Esto significa, ni más ni menos, que la Conferencia de Presidentes, que es el pistoletazo de salida de negociación del nuevo sistema de financiación autonómica, tiene por delante una misión casi imposible: lograr que la manta del Estado, con sus recursos y su capacidad para salir a los mercados financieros, dé calor a todas las regiones por igual. El problema es que la manta no es ilimitada, y algunas pasarán frío en los pies porque están sobrefinanciadas y perderán recursos (Aragón, La Rioja o Cantabria), mientras que otras (Murcia, Baleares o la Comunidad Valenciana) solo podrán recibir más calor en forma de nuevos fondos.
Lo que sí se sabe es el punto de partida. Según Ángel de la Fuente, uno de los mayores expertos en financiación autonómica, en el año 2002 algunas regiones disfrutaban de una financiación por habitante ajustado (es decir, teniendo en cuenta las variables demográficas, como el envejecimiento o la dispersión) superior en casi 20 puntos al promedio, mientras que la comunidad peor tratada se situaba casi 10 puntos por debajo.
En 2014, la situación era muy similar, aunque con un techo y un suelo ligeramente más altos. Comparando ambos años, sostenía Antoni Zabalza, padre del primer modelo de financiación en un trabajo publicado por Fedea, resultan llamativos los cambios de posición relativa que han experimentado algunas regiones. Así, Baleares gana más de 15 puntos entre un año y otro, Extremadura siete, y Galicia y Castilla-La Mancha en torno a 4,5 puntos, mientras Canarias pierde casi ocho puntos. En términos generales, las regiones inicialmente situadas en la cola superior de la distribución ganan terreno, mientras que en la cola inferior y la región central de la distribución se mezclan ganadores y perdedores.
En su opinión, la magnitud de la subfinanciación (los recursos que debe garantizar el Estado para que se cumplan los servicios mínimos) es muy elevada. Entre 2007 y 2013, los recursos acumulados que el sistema ha puesto a disposición de las regiones han quedado 150.200 millones de euros por debajo de las necesidades de gasto de estas administraciones. Por lo tanto, una subfinanciación anual media de 25.033 millones, equivalente al 18% de las necesidades de gasto. Su conclusión es que esta brecha de financiación se ha cubierto, en primer lugar, con el "deterioro de los servicios públicos".
No hay que olvidar que entre 2007 y 2013 los recursos han caído un 15%, mientras que las necesidades de gasto han aumentado un 7,6%. La incidencia de la subfinanciación entre comunidades autónomas ha sido desigual. Frente a una subfinanciación media para todas las comunidades del 18%, y dejando Canarias de lado por su especial régimen tributario, las cinco comunidades que han experimentado los niveles de subfinanciación más altos han sido Valencia (23,1%), Murcia (21,5%), Baleares (21,3%), Andalucía (19,8%) y Cataluña (18,3%). Y las cinco con la subfinanciación más baja (con mayores recursos relativos) han sido Aragón (11,2%), Asturias (11,1%), Extremadura (8,7%), La Rioja (4,6%) y Cantabria, que presenta una sobrefinanciación de apenas el 1%.
“He escrito tres libros sobre la financiación autonómica y todavía no sé cómo funciona”
El resultado es elocuente: dos comunidades relativamente ricas, como son La Rioja y Aragón, reciben respectivamente 20,4% y 8,2% más recursos por unidad de necesidad que la media, mientras que Andalucía, Murcia y Valencia, tres comunidades relativamente pobres, reciben respectivamente 3,5%, 4,9% y 5% menos recursos que la media. Mientras que en Madrid y Cataluña (significativamente más ricas) la diferencia negativa con respecto a la media es de solo el 0,9% y 1,1%, respectivamente.
Como se ve, un galimatías de primer orden que hace bueno aquel comentario que hizo en privado un profesor de Economía: “He escrito tres libros sobre la financiación autonómica y realmente todavía no sé cómo funciona”. El juego del sudoku no ha hecho más que comenzar.
CARLOS SÁNCHEZ Vía EL CONFIDENCIAL
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